В последнее время участились разговоры о признании Нагорно-Карабахской Республики в целом и о признании со стороны Республики Армении, в частности. Разговоры, главным образом, носят политический характер, хотя признание государства – это, в первую очередь, правовое явление. Упомянутые разговоры в основном можно поделить на две группы. Представители первой группы считают, что признание НКР ничего нам не даст. Для сторонников второй позиции признание НКР, кажется, является конечной целью. Я воздержусь от оценки этих подходов. Вместо этого, максимально сосредоточусь на правовой стороне вопроса и попытаюсь показать, что вопрос гораздо более сложный, чем кажется на первый взгляд.
Признание любого государства, как бы оно ни базировалось на политических мотивах, тем не менее, представляет собой правовое явление. В соответствии с этим, необходимо рассмотреть предпосылки и правовые последствия, которые связаны с признанием государств. В истории нового времени первое признание, закрепленное договором, состоялось в 1648г., когда по мирному договору был положен конец 80-летней (1568-1648 гг.) испано-нидерландской войне, и Испания признала независимость Соединенных провинций Нидерландов, отделившихся от нее за 67 лет до того и объявивших в 1581г. о своем суверенитете.
Для целостного восприятия вопроса признания образующихся государств необходимо посмотреть, какие критерии выдвигает международное право для признания независимости этих стран. Согласно международному праву, их три: определенная территория, население и эффективное управление данной территорией (fixed territory, a population, effective government) [1]. Считаю необходимым подчеркнуть, что международное право не устанавливает какого-либо минимального порога в вопросах территории или населения. В плане территории и населения важно, чтобы территория была определенной, а население - постоянным. И все. К примеру, между отделяющимся Южным Суданом и северным Суданом есть две территории – Абьеи (Abyei, 10, 460 sq/km, 60,000 человек) и Южный Кордофан (South Kurdufan, 158,355 sq/km, 1,100,000 человек): это районы с общим населением 1,160,000 и площадью 168 815 кв.км, судьба которых определится в дальнейшем. Как видите, эта нечеткость не мешает процессу обретения независимости. Считаю нужным подчеркнуть, что территория Нагорно-Карабахской Республики с точностью до нескольких метров отделена от Азербайджана.
Что касается положения об эффективном управлении, то однозначен тот факт, что, по крайней мере, с мая 1994г. избранные власти Нагорно-Карабахской Республики осуществляют управление на всей территории Нагорно-Карабахской Республики. Хочу особо подчеркнуть, что Азербайджанская Республика ни одного дня не осуществляла эффективного управления ни на одном участке Нагорно-Карабахской Республики, а на территории Нагорно-Карабахской Автономной Области вообще никогда и никакого управления не осуществляла.
Выше представлены три критерия для признания. Посмотрим, какие основания нужны для отказа в признании. Международное право особо отмечает 2 основания, по которым признание может и не произойти. Первое – недостаточная степень независимости. Здесь позиции НКР довольно слабы. Мы забываем одно важное обстоятельство: независимость означает независимость не только от Азербайджана, но и от Армении. Так что, пока НКР вытеснена из переговорного процесса, ждать, что какая-либо страна признает независимость НКР, наивно.
Вторая причина, препятствующая признанию, - это нарушение одного из компонентов принципа самоопределения. К примеру, когда этнические или религиозные группы данной территории не представлены пропорционально в структуре власти. В этом вопросе положение в иерархии власти НКР однозначно соответствует составу нынешнего населения страны.
Важным обстоятельством являются также нравы и порядки, установившиеся в каком-либо государственном образовании, стремящемся к признанию. С сугубо правовой точки зрения, наличие демократического строя – не предусловие для признания независимости. Тем не менее, в последнее время регресс НКР и переход из ряда «частично свободных стран» в ряд «несвободных стран», согласно шкале «Freedom House», является серьезным препятствием на пути признания НКР. Мне могут возразить, что если захотят признать, то признают, в каком бы состоянии демократия ни была. Согласен. Но проблема как раз и заключается в том, что не хотят признавать, поэтому в подобных условиях единственно разумная политика – это исключение всех причин и предлогов для отказа в признании.
Теперь обратимся к другому важному вопросу: к каким правовым последствиям приведет признание НКР или, проще говоря, почему кто-то стремится к признанию Нагорно-Карабахской Республики?
У этого вопроса две стороны: одна – признание НКР со стороны Армении, другая – со стороны других стран. Признание НКР со стороны Армении имеет несколько аспектов. Сторонники признания скорее руководствуются политическими целями. Однако у вопроса есть серьезная правовая сложность, которая постоянно игнорируется. Согласно Декларации о независимости, являющейся частью Конституции Республики Армения, независимость Республики Армения была признана также, «основываясь на совместном Постановлении Верховного Совета Армянской ССР и Национального Совета Нагорного Карабаха от 1 декабря 1989 года «О воссоединении Армянской ССР и Нагорного Карабаха»», то есть Декларация признала законность данного документа. Напомню, что пункт 3 указанного совместного решения провозгласил «воссоединение Армянской ССР и Нагорного Карабаха». Как может Республика Армения признать свою же часть независимой? Хочу подчеркнуть, что факт того, что Нагорный Карабах является частью Республики Армения, не только де-юре закреплен в Конституции РА, но и де-факто подтверждается в нашей повседневной жизни. В противном случае, присутствие военнослужащих РА в НКР было бы незаконным, жители Карабаха не могли бы получать паспорта РА, а Роберт Кочарян не мог бы участвовать в выборах президента РА.
Те, кто стремится к признанию НКР, считают, что признание повысит степень безопасности НКР. Если забыть об антиконституционном характере подобного решения, быть может, это и верно. Но не будем забывать, что признанность государства не избавляет эту страну от угрозы внешней агрессии. Примеров последнего времени много: регулярные вторжения турецких войск в Ирак, вторжение того же Ирака в Кувейт, перед этим израильское вторжение в Ливан или турецкое вторжение на Кипр и т.д. Поэтому, учитывая опыт недалекого прошлого, можно заключить, что да, международное признание будет способствовать повышению степени безопасности Нагорно-Карабахской Республики, однако не сможет гарантировать безопасное существование НКР.
Теперь самый важный вопрос: что делать? Исторический опыт показывает, что государственные образования существуют, пока между этим государством и его вероятными противниками есть баланс сил. Поэтому, ответ очень прост: нужно сохранять баланс сил. Хочу особо подчеркнуть, что сила и военная мощь – не тождественные понятия. Военная мощь – хотя и важная, но всего лишь одна из составляющих силы. Здесь на первый план выходит самый трудный вопрос: как сохранить баланс сил между Республикой Армения и НКР, с одной стороны, и Азербайджаном и Турцией - с другой, когда основы формирования силовых «корзин» сторон существенно отличаются? Проще говоря, мы уступаем нашим вероятным противникам политически, экономически, в территориальном плане, в географическом положении, в ресурсах, военной промышленности и т.д. Этот вопрос, кажущийся на первый взгляд сложным, имеет очень простой ответ. Поскольку баланс – понятие относительное, т.е. это сравнение сил этих сторон, то если ты не в состоянии достичь баланса своим усилением, значит, должен пойти другим путем – ослабить своего противника. Есть множество способов ослабить противника, я затрону лишь несколько из них. Сегодня коренные народы Азербайджана, численность которых составляет, как минимум 2,5-3 млн, лезгины, аварцы, цахуры, талыши, таты, удины и др., страдают под игом азербайджанского национализма. Да, сейчас идентичность многих из них подавлена или в принудительном порядке скрывается, однако целевая работа на информационном поле приведет к пробуждению у них национального сознания. Наши делегации в различных европейских структурах и наши посольства во всем цивилизованном мире постоянно должны говорить о фактах дискриминации и гонений в отношении этнических и других меньшинств в Азербайджане. В практическом плане для этих народов необходимо транслировать из НКР радио- и телепрограммы на русском, турецком и языках этих народов, создать соответствующие сайты. Уверен, что основным возражением станет ссылка на отсутствие специалистов и средств. Сначала о средствах. Если в бюджете НКР сократить или отменить расходы на содержание бывших чиновников, то только на эту сумму можно будет осуществить отмеченную мною программу. А когда будут средства, появятся и специалисты. Среди коренных народов Азербайджана все еще есть люди, которые хотят бороться за будущее своих народов. В то же время, считаю, что было бы лучше, если бы фонд «Айастан» в год ремонтировал на две школы меньше или же не строил клуб виндсерфинга на берегу Севана, а реализовывал указанные программы. Ведь когда баланс будет окончательно нарушен, война станет неизбежной, а в этом случае вся проделанная работа просто пойдет насмарку. То есть сохранение внешнего баланса с помощью внутренних противовесов должно стать одним из краеугольных камней политики Республики Армения и НКР.
Сказанное касается и Турции. В настоящее время в Турции проходят глубинные процессы поиска идентичности. Зазы, численность которых в Турции, по некоторым данным, доходит до трех миллионов, – наилучший пример из этой группы. Очень важны отношения с курдами и, учитывая процессы, происходящие в нашем регионе, они могут сыграть решающую роль для будущего Армении. На пороге своего двадцатилетия Армения должна осуществлять более зрелую и дальновидную политику. Мы должны понимать, что если не восстановление наших прав, то хотя бы создание государства-посредника между нами и Турцией исходит из наших насущных интересов. В противном случае наша признанность нас не спасет. Хочу напомнить, что первая республика была полноценно признана международным сообществом, в том числе Турцией и Россией, однако это не помешало им напасть на Республику Армению и поделить ее между собой.
Другой путь обеспечения безопасности Нагорно-Карабахской Республики – держать Турцию подальше от региона. К сожалению, злополучные армяно-турецкие протоколы сыграли роль «троянского коня» и помогли Турции вмешаться в вопрос Нагорного Карабаха. Очевидно, что в глубине своей любые переговоры, в том числе и межгосударственные, представляют собой процесс взаимного применения рычагов влияния. Переговоры могут иметь для тебя благоприятный исход, если твои рычаги оказывают более сильное влияние на оппонента, чем его рычаги - на тебя. Когда я несколько лет назад предложил президенту республики свою программу, которая преимущественно базировалась на повторном задействовании Арбитражного решения Вудро Вильсона, то мысленно я, прежде всего, имел в виду обеспечение безопасности Республики Армения и Нагорно-Карабахской Республики. И сегодня я считаю, что вопрос придания определенного звучания Арбитражному решению Вильсона, как и оценка этого решения со стороны влиятельных правовых структур и специалистов, может в нынешних условиях стать серьезным рычагом в наших руках и обеспечить нейтралитет Турции в важных вопросах. И сегодня я считаю, что создание рычагов влияния на Турцию должно быть одной из важнейших целей нашей внешней политики, а на этом пути Арбитражное решение Вильсона имеет существенное значение. К сожалению, несмотря на все мои усилия за эти пять лет я не смог достичь успеха, в противном случае я не продолжал бы свою борьбу в одиночку и хотя бы одна структура мне помогала бы и содействовала.
Резюмируя, могу сделать следующие выводы:
1. Признание Нагорно-Карабахской Республики в политическом плане очень преждевременно, а в правовом плане чревато нежелательными последствиями.
2. Без конституционных поправок признание НКР со стороны Республики Армения будет антиконституционным.
3. Признание НКР со стороны какой-либо страны станет попранием территориальной целостности Республики Армения.
4. Признание НКР какой-нибудь страной без признания Армении поставит военнослужащих РА в НКР в очень уязвимый правовой статус.
5. Основные силы нужно сосредоточить на сохранении баланса сил. Для этого нужно внутренне ослабить Азербайджан и иметь рычаги влияния на Турцию.
6. Вопрос признания Нагорно-Карабахской Республики нужно снять с политической повестки армянства как на деле нереализуемую, а в результате ничего не дающую цель.
Годы назад у меня был повод встретиться с одним из бывших американских сопредседателей Минской группы. Разговор был искренним, поскольку мы оба были уже бывшими должностными лицами. На мой вопрос, что будет с Нагорным Карабахом, он ответил следующее: «А что должно быть? Если вы сумеете удержать, будет вашим, если не сумеете удержать, значит, будет принадлежать азербайджанцам». Ответ, конечно, циничный, но это – единственная истина.
Ара Папян, руководитель центра «Модус вивенди»
____________________________
1. Jochen Abr. Frowein, Recognition, p. 34, Encyclopedia of Public International Law, [ed. Rudolf Berhardt], v. IV, North-Holland, 2000.
ARMENIA Today