Если Москва не примет ряд ультиматумов со стороны Вашингтона, уже через три месяца уровень дипломатических отношений между ними может быть понижен. Подобного не было даже на пике противостояния времен холодной войны. Что означают санкции такого рода на практике и как они отразятся на деятельности российских дипломатов в Америке?
Некое «понижение уровня дипломатических отношений» в рамках нового антироссийского пакета санкций анонсировано на ноябрь и пока что не конкретизировано. По США гуляет множество вариантов новых ограничений в адрес России, в том числе и дипломатических. Различные группы в Конгрессе и отдельно взятые политики лоббируют каждый свой вариант, один похлеще другого. Так что будем исходить из заявленного «понижения уровня» так, как он понимается традиционно.
Исходя из общепринятой дипломатической практики (хотя Госдепу она не указ), понижение статуса дипотношений происходит путем отзыва чрезвычайного и полномочного посла на постоянной основе или временно (как принято выражаться, «для консультаций»). На должности руководителя дипмиссии его будет заменять временный поверенный в делах, что закреплено в статье 19 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года.
Класс временного поверенного в делах – третий по старшинству в дипломатической табели о рангах после посла и посланника. Однако ранг посланника редко встречается на практике и используется лишь в особых ситуациях. Например, когда дипломатические отношения установлены только что, и кандидатуры послов еще не успели согласовать.
Теоретически статусом временного поверенного в делах может быть наделен практически любой работник посольства, вплоть до дипломата низшего ранга. Но в такой ситуации настоящие переговоры и ряд дипломатических процедур невозможны или сильно ограничены – подобный сотрудник не обладает достаточными полномочиями, чтобы выполнять функции представителя государства. В итоге все зависит от того, кто именно станет временным поверенным. То есть будет ли это акт фактического разрыва устоявшихся дипломатических связей или привычный для этой сферы деятельности театр, когда отзыв посла носит исключительно демонстративный характер.
В конце концов, существуют же дипотношения в период «между послами», когда один уже уехал домой, а другой еще не приехал. Ничего страшного при этом не происходит, поскольку на этот период (а он может затянуться на несколько месяцев) временным поверенным остается дипломат с достаточным статусом, чтобы выполнять текущие функции руководителя дипмиссии, как бы она ни называлась.
Кстати, в России, согласно закону о дипломатической службе и сложившейся практике, временным поверенным в делах всегда назначается дипломат высокого ранга. Такая ситуация сложилась, например, в отношениях с Украиной.
Процедура назначения временного поверенного заметно проще, чем у посла. Например, для нее не требуется агремана – согласия принимающей стороны (потому и можно назначить кого угодно). На практике временный поверенный пользуется всеми полномочиями и привилегиями «полновесного» посла, за исключением некоторых протокольных моментов и почестей.
Но принципиальное отличие, реально сказывающееся на уровне дипломатических контактов, все же существует.
Дело в том, что посол представляет не только страну, но и главу государства, поскольку, согласно статусу, пользуется его личным доверием. Временный поверенный в делах такой характеристикой не обладает. На практике это может привести к некоторому осложнению политических контактов, что все-таки не настолько критично, как в случае полного разрыва дипломатических отношений. Но это при условии «нормального» поведения Госдепа, а не демонстративного – с назначением временным поверенным какой-нибудь секретарши.
Другое дело, что между РФ и США, помимо посольств, сохранятся дополнительные линии контактов, а между главами государств с давних времен существуют прямые линии общения, не зависящие от статуса главы дипломатической миссии.
Еще один вариант: понижение статуса консульств, который, по некоторой информации, рассматривается в Госдепе как более перспективный, нежели отзыв посла «для консультаций». Исторически (и отчасти – юридически) генеральные консульства за пределами столиц считаются независимыми дипломатическими представительствами с самостоятельным статусом. Отзыв же консула (например, из Санкт-Петербурга) превращает консульство в обычное структурное подразделение посольства в Москве со всеми вытекающими из этого административными проблемами. С визами и сроками их получения и так беда, а подобные решения и вовсе приведут к административному коллапсу.
Впрочем, в Америке традиционно преувеличивают стремление россиян посетить США. На деле туристический поток не слишком велик, а категория граждан, летающих в Америку как на работу, специфична – они наверняка найдут возможность продлить свои визы.
В конечном итоге большого урона от понижения уровня дипломатических представителей не случится. Однако само событие будет беспрецедентно – подобного в отношениях России и США не было вообще никогда, если не считать периода, когда Вашингтон не признавал большевистское правительство. Разные страны в различные периоды переживали подобные истории без особых последствий для дипотношений, а вернуть прежний статус можно совершенно безболезненно, даже гордость не пострадает.
Другое дело, что любое подобное телодвижение влечет за собой изменение существующей практики, что может плохо сказаться на текущем положении дел.
Пара месяцев хаоса обеспечена всем, а порядка в дипотношениях между двумя странами и без того мало.
В американском случае вся эта акция задумана для внутреннего пользования. Предвоенной ситуации она не означает, но эффект для воздействия на Конгресс будет достаточно силен, чтобы получить дополнительные очки в боксерском поединке Трамп vs Мюллер. Но в смысле двусторонних отношений это однозначный шаг назад, и ни о какой «разрядке напряженности» говорить пока что не приходится.
Традиционная дипломатия, в том числе и ее формальные институты, пока не утратила своих позиций, и государства нуждаются в этой системе коммуникации и выстраивания отношений. Более того, в ситуации, когда глобальные институты типа ООН подвергаются постоянным нападкам, а их статус постоянно понижается, именно двусторонние отношения остаются оплотом традиционности во внешнеполитической сфере. Но если США предпочитают идти по столь странному пути, следует выработать систему противодействия.
Москва никогда не была склонна к одностороннему понижению дипломатических отношений и даже в самых сложных ситуациях старалась сохранить этот институт как постоянно действующую площадку для переговоров и коммуникации. Нет смысла кидаться в крайности и теперь. В лучшие времена еще поговорим, кто был неправ.
Евгений Крутиков, https://vz.ru/