Процесс карабахского урегулирования продолжается и это главный по важности и наиболее зримый по своей отдачи результат в мирном урегулировании Карабахского конфликта. Продолжение процесса урегулирования означает дистанцирование конфликта от эскалации, заполнение времени и усилий сторон конфликта обсуждениями, переговорами, пусть и неполноформатного характера. Процесс в любом деле означает продвижение к определённому результату, даже в том случае, если сам результат абсолютно неясен и представляется неосуществимым. Если решить конфликт не возможно в плане устраивающей все его стороны политической развязки, то значит самого решения нет, ибо всё иное потенциально способствует эскалации конфликта вплоть до стадии военного сценария. Также очевидно, что в Карабахском конфликте наиболее рациональным подходом внешних сил является осуществление максимального контроля за действий сторон конфликта, что придаёт развитиям предсказуемый, минимально возможный прогнозируемый характер. Что бы ни говорили эксперты об интересах той или иной внешней конфликту стороне на предмет её лояльности или отторжения военного сценария как определённого выхода из ситуации отсутствия решения, одно представляется очевидным в качестве общей константы для всех внешних акторов – процесс мирного урегулирования даёт возможности для предсказуемости развития ситуации в зоне конфликта и вокруг неё, за чертой же начала интенсивных боевых действий в этой зоне лежит практически полная непредсказуемость. Настолько полная, что даже при определённом развитии военной ситуации в зоне конфликта возможен сравнительно “долгий” сценарий ведения интенсивных боевых действий с игнорированием призывов внешних сил по прекращению огня.
Предсказуемость внешние акторы начинают особо ценить, когда речь заходит о действиях их главных региональных оппонентов. Хотя мы слышим оценки известных российских политологов по поводу особой заинтересованности США “стравить” в очередной раз армян и азербайджанцев на военной площадке в зоне конфликта с нанесением этим урона позициям России на Южном Кавказе, всё же следует признать, что американцы стали особыми ценителями предсказуемости во всех точках их геополитических интересов. Понятно, что военная эскалация может поставить Россию, пытающуюся ныне проводить весьма сложный паритетный курс в своих отношениях с Арменией и Азербайджаном, в весьма сложное положение, когда паритет блюсти уже будет невозможно и надо будет определяться в своих предпочтениях. Но именно это “определение предпочтений” России в ходе гипотетически возможной второй фазы военной эскалации в зоне конфликта настораживает людей в Вашингтоне: Армения может окончательно перейти в поле жёсткого военно-политического влияния России, а энергетические проекты Азербайджана рискуют поменять свою “ориентацию” в виду абсолютной неспособности Запада к каким-либо конкретным действиям в зоне пылающего конфликта. Действовать на дистанции с воздуха, или даже с задействованием “европейского спецназа” как в Ливии, о чём с уверенностью говорят весьма информированные и уважаемые среди аналитиков люди в Москве, в зоне Карабахского конфликта Западу не получится, а значит здесь может быть только один внешний “спецназ” – российский.
В нынешней ситуации процесс урегулирования в виде перекрещивающихся визитов в Москву дипломатов двух из трёх сторон конфликта, визитов в регион сопредседателей Минской группы, обмена посланиями, а главное периодически организуемых встреч президентов Армении и Азербайджана в рамках особой посреднической миссии России в дополнение к работе сопредседателей Минской группы, является самой оптимальной моделью поведения внешних акторов и непосредственных сторон конфликта.
Появление в лексиконе внешних акторов и сторон конфликта понятия “дорожная карта” урегулирования представляется вполне закономерным именно в свете важности процесса, а не результата урегулирования, придания процессу карабахского урегулирования предсказуемости.
“Дорожная карта” в ткани урегулирования межгосударственных конфликтов позволяет выполнить две главные задачи в условиях, когда результат неясен или представляется неосуществимым в условиях принципиального различия позиций сторон конфликта:
1) растянуть процесс во времени, предоставить посредникам и сторонам возможность осуществлять свои действия в рамках общего мирного процесса. Тем самым, процесс урегулирования вводится в определённые рамки и получает своё направление развития. Кстати, о необходимости введения конфликта в рамки урегулирования высшее азербайджанское руководство говорило несколько лет назад, причём говорило с применением понятия “принцип”. 26 апреля 2006 года президент Азербайджана И. Алиев, выступая в очень известном аналитическом центре США, в Совете по международным отношениям, отметил: “Наша позиция весьма ясна… И она основана на принципе: каждый спор, конфликт или какое-либо разногласие должны решаться в рамках (“And it’s based on the principle: every dispute, conflict or any kind of a disagreement has to be resolved in a framework”). (A Conversation with Ilham Aliyev, Council on Foreign Relations, April 26, 2006, http://www.cfr.org/democracy-promotion/conversation-ilham-aliyev-rush-transcript-federal-news-service-inc/p10547);
2) совместить результативность с общим протеканием процесса путём достижения пошаговых результатов на каждом этапе “дорожной карты”, так как последняя это всегда целостность, состоящая из конкретных частностей, реализация которых позволяет перейти к последующим этапам, это пошаговый процесс со своими конкретными этапами, когда каждый последующий этап логически вытекает из реализации предыдущего.
О “Дорожной карте” карабахского урегулирования стали активно говорить на стыке 2009-2010 годов, причём как на политическом, так и на экспертном уровнях. Так, в конце 2009 – начале 2010 годов стало часто упоминаться, что Казахстан, как страна-председатель ОБСЕ, готов предложить Армении и Азербайджану план урегулирования конфликта по типу “дорожной карты”. Указывалось, что “министр иностранных дел Казахстана Канат Саудабаев анонсировал создание “дорожной карты” для урегулирования карабахского конфликта. Перед этим он посетил Азербайджан, Армению и убедился, что в позициях сторон появились положительные сдвиги”. (С. Болотникова, Как ляжет “дорожная карта” для Карабаха?, http://www.georgiatimes.info/analysis/30998.html, 19.02.2010),
В октябре 2010 года, за несколько дней до астраханской встречи президентов Армении, Азербайджана и России, представитель США при ОБСЕ Ян Келли, отметив тревожность ситуации в зоне Крабахского конфликта, на линии прекращения огня, заявил о том, что на нынешнем этапе “самое главное, чтобы стороны продолжали разговаривать друг с другом, чтобы обеспечить дипломатический процесс”. В отношении же ожиданий американской дипломатии от предстоящего в Астане Саммита ОБСЕ Я. Келли упомянул возможность “дорожной карты” в карабахском урегулировании в контексте “приглашения сторон по крайней мере согласиться на определённую “дорожную карту” для урегулирования конфликта”. (США надеются на саммите ОБСЕ найти выход из кризиса в Нагорном Карабахе, http://www.ukrinform.ua/, 07.10.2010),
Разработка и реализация “дорожной карты” применительно к процессу урегулирования застарелых межгосударственных конфликтов не является откровением. Можно вспомнить имевшую место несколько лет назад попытку вдохнуть новую жизнь в палестино-израильский конфликт именно с помощью принятия “дорожной карты”. “Дорожная карта” палестино-израильского конфликта (была опубликована государственным департаментом США от имени “квартета” международных посредников (США, ЕС, Россия, ООН) 30 апреля 2003 года), одобренная на самом высоком уровне международного посредничества, сформулированная в виде письменного документа, согласие на реализацию которого дали руководители Израиля и Палестинской администрации, так и не была реализована, а о ней самой в нынешних реалиях палестино-израильского урегулирования сейчас мало кто вспоминает.
В палестино-израильской “дорожной карте” была своя логика. Так, первым же шагом обозначался этап “окончания террора и насилия, нормализация условий жизни палестинцев, формирование палестинских институтов”, что должно было быть осуществлено буквально в течении нескольких недель с момента принятия “дорожной карты”. Далее, второй этап вмещал в себя конкретные шаги, “концентрирующие усилия на создании независимого палестинского государства во временных границах и с атрибутами суверенитета на основе новой конституции и в качестве промежуточной станции на пути к постоянному урегулированию”. И, наконец, последний, третий этап должен был привести к “соглашению по постоянному статусу и окончанию палестино-израильского конфликта”.
Главная цель палестино-израильской “дорожной карты” была сформулирована как достижение окончательного и всеобъемлющего урегулирования палестино-израильского конфликта до 2005 года. Данная цель была озвучена в речи президента США Дж. Буша от 24 июня 2002 года и одобрена Европейским Союзом, Россией и ООН в заявлениях по итогам встреч на уровне министров иностранных дел 16 июля и 17 сентября 2002 года. Прошло больше пяти лет с момента, как данная цель должна была быть достигнута. Как отмечали посвященные эксперты, “факт несоответствия реальной ситуации плану “дорожная карта” был отмечен официальной российской дипломатией. “Уже к концу этого года мы должны были выйти на создание палестинского государства. Фактически же мы находимся только в начале первого этапа “дорожной карты”. Сроки нереализуемы. Не будем делать хорошую мину при плохой игре”, - подчеркнул 18 августа 2005 года спецпредставитель главы МИДа России по ближневосточному урегулированию Александр Калугин. За прошедшее с тех пор время палестино-израильские отношения лишь обострились, а срок действия “дорожной карты” подошёл к концу” (А. Эпштейн, После “Дорожной карты” // “Россия в глобальной политике”, № 3, май – июнь 2006).
Своя логика присутствовала и в известных двух протоколах армяно-турецкой нормализации, где была зафиксирована своя последовательность этапов с конкретной фиксацией сроков их реализации.
В двух армяно-турецких протоколах, подписанных в Цюрихе 10 октября 2009 года, есть следующие упоминания сроков в привязке к реализации конкретных шагов сторон, что можно рассматривать в качества этапов “дорожной карты” нормализации отношений между Арменией и Турцией: - установление между двумя странами дипломатических отношений в тот же день, когда Протокол об установлении дипломатических отношений между Арменией и Турцией вступит в силу; - открытие границы будет осуществлено в пределах двух месяцев после вступления в силу Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией; - оба протокола вступают в силу в один день, а именно в первый день первого месяца, следующего после обмена ратификационными документами между сторонами; - в заключительной части Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией указываются сроки формирования и начала работы межправительственных комиссий и подкомиссий.
Однако, все знают на какие трудности натолкнулась данная логика, все знают, что поддержку процессу армяно-турецкой нормализации и конкретно реализации положений двух протоколов озвучили те же ведущие мировые силы. Логика западной политической мысли, основывающаяся применительно к урегулированию конфликтов на аксиоме компромисса, была повержена логикой непосредственных сторон конфликта. Применительно к армяно-турецкой нормализации данная логика со стороны торпедировавшей процесс силы – Турции – заключалась в том, что взамен своей “уступки” в виде открытия ею же самой закрытой границы с Арменией, Анкара была готова только на “соизмеримую” уступку с армянской стороны – отказ от процесса международного признания Геноцида армян и вывод армянских сил с территорий Низинного Карабаха.
“Дорожная карта” любого процесса урегулирования межгосударственного конфликта является планом достижения политических целей, а значит – это прежде всего план политического урегулирования, с той или иной эффективностью вместивший в себя правовые и другие аспекты урегулирования, но в своей сущности и общей направленности являющийся именно политическим планом. Будучи таковой, любая “дорожная карта” должна быть готова к резким колебаниям своей результативности: как и всё политическое в современном мире, здесь эффект чаще всего бывает двояким – или фактический прорыв (который, кстати, мы пока не наблюдали в международной практике), или полное застопорение, чему в большинстве случаев мы и являемся свидетелями. Срединного сюжета в случае, если “дорожная карта” предназначена для урегулирования сложного межгосударственного конфликта, протекающего вне непосредственного европейского политического пространства, по определению не может быть, ибо стороны таких конфликтов абсолютно не расположены к компромиссу в том значении этого слова, в каком его принято формулировать и понимать в западной политической мысли. Чаще всего, стороны подходят к своим требованиям с позиции де-факто ситуации, а именно, “если я завладел этим”, то это моё и я это никому “просто так” не отдам. Западное значение компромисса предполагает “просто так” (то есть отдать не за что, или за нечто, что в сущности абсолютно не соизмеримо с тем, что получаешь), при этом ссылаясь на свою высоко развитую культуру компромисса. Конечно, легко достигать компромисса в спокойной Европе, а не в разделенном фактически по всем линиям противостояния Южном Кавказе.
Применительно к реалиям карабахского урегулирования, важно отметить, что одна из главных целей возможной “дорожной карты” карабахского урегулирования, с которой внешние силы связывают достижение прогресса, может заключаться в том, что сама по себе “дорожная карта” карабахского урегулирования может стать определенным “компромиссом” между двумя традиционно одними из главных противоречий армянского и азербайджанского подхода к урегулированию – соответственно, “пакетное” или “поэтапное” урегулирование. На первый взгляд, “дорожная карта” - это явно “поэтапный” подход, которому отдаёт предпочтение Баку. Но это не совсем так. Каждый этап в “дорожной карте” - это “пакет” шагов, совокупность конкретных действий, определённая миниатюра реализации принципа “пока всё не согласовано, ничто не согласовано” в виде конкретных шагов, сведённых в отдельный, но при этом тесно взаимосвязанный с другими, этап урегулирования. Достичь сочетания “пакета” с “поэтапностью” - стремление внешних посредствующих урегулированию Карабахского конфликта сил, содержательные формулировки которого известны по предыдущим этапам урегулирования. Как известно, пакетное предложение, выдвинутое сопредседателями Минской группы в мае-июле 1997 года, состояло из двух повесток: “Соглашения I” по прекращению конфликта, включая вывод войск, размещение сил по поддержанию мира, возвращение перемещённых лиц и вопросы безопасности, и “Соглашения II” по окончательному статусу Нагорного Карабаха. Это были две отдельные повестки, как говорилось в отчёте Совета министров ОБСЕ 1997 года, для того, “чтобы дать сторонам возможность договариваться и осуществлять каждую из них в отдельные сроки, но с чётким осознанием того, что в конце концов все оставшиеся вопросы должны быть разрешены”.
Позитив от “дорожной карты” может проявиться в том, что она продолжит процесс консультаций-переговоров вокруг карабахского урегулирования и это сохранит нынешний статус-кво в регионе, не даст скатиться нынешней шаткой стабильности в сторону возобновления военных действий в зоне конфликта.
Далее, позитив “дорожной карты” укладывается в русло предсказуемости дальнейших шагов всех сторон конфликта (очевидно, что “дорожная карта” карабахского урегулирования не имеет смысла без участия всех трёх сторон Карабахского конфликта), определяется некий график мероприятий, конкретных действий, которые должны быть реализованы к конкретной дате. Если этого не происходит, то будет легко разобраться по чьей вине это произошло и кто не желает привести свои действия в соответствие к своей подписи под “дорожной картой”.
Также можно говорить о позитивном влиянии документа под названием “дорожная карта карабахского урегулирования” на общую стабильность в регионе. Если в данном аспекте проводить сравнение с “дорожной картой” армяно-турецкой нормализации, то можно сказать, что, наверное, единственным позитивным следствием не до конца доведенного дела под названием ”армяно-турецкая нормализация” стала бóльшая определённость в отношениях между Анкарой и Ереваном, а большая определённость в отношениях между региональными соперниками означает бóльшую стабильность, бóльшие потенции заинтересованных в региональной стабильности внешних акторов гарантировать наличие этой стабильности, следить за её отклонениями в нежелательную сторону и пресекать данные отклонения. “Дорожная карта”, тем самым, вводит процесс в определенные рамки, даже если этот процесс и не доводится до логического конца, как он представляется в самой “дорожной карте”. Так, например, палестино-израильский конфликт после “дорожной карты” 2003 года не распространился за пределы непосредственно спорных территорий (например, на Сирию, хотя и были “стычки” на ливанской территории), армяно-турецкие отношения после “цюрихских протоколов” не стали хуже, а приняли более определенный характер. Значит, можно надеяться, что наличие “дорожной карты” в карабахском урегулировании станет ещё одним элементом стабильности и относительной гарантией нераспространения конфликта за рамки его нынешнего вида и пространственного ареала.
Михаил Агаджанян, эксперт по Карабахскому конфликту