Когда нынешний премьер-министр был в оппозиции, многим импонировала его критика правительства Республиканской партии Армении за распространение примитивных телесериалов в эфире и курс на развитие горнодобывающей промышленности. Однако после его прихода к власти обе тенденции, которые он сам прежде критиковал, лишь усилились: низкопробные сериалы еще больше засорили телеэфир, а горнодобывающая промышленность была объявлена «локомотивом экономики». Однако последствия этих двух тенденций несопоставимы. От просмотра сериала можно отказаться, переключив канал. От пагубных последствий расширения добычи легким способом не оградить ни себя, ни будущие поколения. Поэтому я решил остановиться на тех тезисах выступления главы правительства на состоявшемся на днях в Цахкадзоре Mining Armenia Forum, в которых наиболее отчетливо проявляется декоративность его подхода.
Недра признаются общенародным достоянием, однако совершенно не разъясняется, какими механизмами будут обеспечены вытекающие из этого права народа. Обещание высоких экологических стандартов не определяет допустимых пределов разработки месторождений. Акционирование предлагается как средство решения общественных проблем без обоснования того, как оно обеспечит справедливое распределение ресурсных доходов и экологическую безопасность. И главное — не сформулировано обязательство правительства преобразовывать часть доходов от исчерпаемых природных ресурсов в долгосрочные общественные активы в интересах будущих поколений. Эти упущения свидетельствуют о концептуальной несостоятельности и дают основания расценивать выступление как имиджевую акцию на фоне COP17.
Общественная собственность и права общества
Его утверждение о том, что «недра являются собственностью народа и государства Республики Армения», означает, что горнодобывающие компании используют ресурс, принадлежащий всему обществу. Следовательно, прибыль этих предприятий и общественную пользу необходимо разграничивать и оценивать отдельно. Предприятия могут быть прибыльными даже тогда, когда природе наносится непоправимый ущерб. Поэтому прибыльность сама по себе не обосновывает целесообразность разработки месторождения: необходимо установить, какие выгоды получает общество, какие издержки и потери оно несет ради этих выгод и как они распределяются между нынешним и будущими поколениями.
В выступлении не разъясняется, что на практике предполагает общественная собственность на недра. В частности, неясна роль общества в принятии решений о том, какие месторождения разрабатывать, в каких объемах и на каких условиях, когда ограничивать или прекращать добычу. Не объясняется и то, как общество контролирует выполнение установленных требований и получает справедливую долю ресурсной ренты. Ресурсная рента — это доход от использования ограниченного природного ресурса; она не тождественна отдаче, которую инвестор получает на вложенный капитал. Признание права общества на недра должно сопровождаться действенными механизмами его реализации.
Один из важных вызовов для отрасли оратор обозначил весьма странной формулировкой: граждане должны считать ее «своей». Акцент на восприятии — попытка подменить предмет обсуждения: насущная задача обеспечения прав и интересов общества заменяется надуманной задачей формирования благоприятного отношения к отрасли. Между тем чувство сопричастности, каким бы образом оно ни формировалось, само по себе не обеспечивает ни влияния общества на решения, ни общественного контроля за использованием недр, ни справедливого распределения доходов от их разработки. Тем более что в политической жизни Армении давно очевидно глубокое противоречие: народ провозглашается источником и носителем власти, однако его права на участие в принятии решений и контроль над властью остаются декларативными и лишены действенных гарантий реализации.
Экологические обязательства
Оратор признает важность экологических проблем и недостаточность принятых мер. Однако он не объясняет, будут ли новые природоохранные требования определять допустимость и масштабы добычи или их продолжат приспосабливать к заранее избранному курсу на расширение отрасли.
Состоятельная природоохранная концепция должна определять, какие функции природы имеют жизненно важное значение и утрата каких из них недопустима независимо от ожидаемых доходов от добычи. Речь, в частности, о сохранении чистоты вод, плодородия почв и жизнеспособности экосистем. Результаты оценки воздействия на окружающую среду должны определять допустимость и условия разработки месторождений, в том числе служить основанием для ограничения, отсрочки или отклонения проектов, несовместимых с сохранением этих функций.
Необходимо также установить, как принимаются решения при недостатке данных о последствиях добычи. Отсутствие доказательств вреда само по себе не подтверждает безопасность. Поэтому при принятии решений необходимо учитывать фактор неопределенности.
Пока эти принципы не определены, обещание «высоких экологических стандартов» остается сугубо формальным: оно не устанавливает пределов, за которыми государство должно отказаться от добычи независимо от ожидаемых экономических выгод. Это концептуальное упущение, а не недостаток технических подробностей.
Благоприятный имидж, созданный пропагандистским воздействием на общественное мнение, не возместит экологический ущерб и не оправдает хищническую эксплуатацию недр — извлечение текущих доходов ценой разрушения природных систем и переноса бремени издержек и потерь на общество и будущие поколения.
Акционирование и общественные интересы
В качестве институционального изменения оратор предлагает открытое акционирование, понимая под ним листинг компаний на фондовых биржах. Идея отказаться от оказавшихся в распоряжении правительства долей в горнодобывающих предприятиях, хотя и запоздалая, уместна.
Биржевой листинг может способствовать раскрытию информации, развитию рынка капитала и совершенствованию корпоративного управления. Однако его потенциал в решении более широкого круга общественных проблем спорен. Улучшение корпоративного управления само по себе не обеспечивает справедливого распределения ресурсных доходов, общественного контроля за использованием недр и соблюдения природоохранных норм.
Увязывание общественной принадлежности недр с индивидуальными инвестициями оставляет без ответа главный вопрос: какую пользу получает народ Армении в целом как собственник этого богатства? Приобретая акции, гражданин получает права инвестора. Однако его право на выгоды от использования недр не может зависеть от того, стал ли он акционером: эти выгоды должны быть доступны и тем, кто не может или не хочет покупать акции. Следовательно, предлагаемое акционирование само по себе не является механизмом справедливого распределения «народных» ресурсных доходов. Провозглашение недр общенародным достоянием требует объяснить, каким образом обеспечиваются интересы всех граждан независимо от наличия у них акций.
В выступлении не разграничиваются и разные способы акционирования. Между тем средства, уплаченные покупателями акций, поступают разным получателям: при выпуске новых акций — компании, при продаже пакетов частных акционеров — этим акционерам, а при продаже государственных долей — государству. Изменение структуры собственности само по себе не означает увеличения общественного богатства.
Наконец, акционирование и биржевой листинг не являются инструментами обеспечения экологической безопасности. Более того, заинтересованность акционеров в текущей прибыли может усиливать их сопротивление природоохранным мерам, снижающим прибыльность предприятия. Расширение круга акционеров также не заменяет самостоятельных механизмов общественного контроля за использованием недр и справедливого распределения ресурсных доходов.
Межпоколенческое измерение «народной собственности»
Признание недр общенародным достоянием имеет временное измерение и, следовательно, предполагает межпоколенческую ответственность: их использование должно служить благополучию не только нынешнего, но и будущих поколений.
Добыча невозобновляемых ресурсов истощает природное богатство, а катастрофические экологические последствия могут сохраняться и усугубляться даже после закрытия рудников. Поэтому стратегия развития отрасли должна определять, какое природное наследие мы сохраняем, как будем преобразовывать ресурсные доходы в долгосрочные общественные активы и предотвращать перенос бремени издержек и ущерба на будущие поколения. В выступлении эти вопросы не поставлены. Приобретение и наследование акций создают и передают частные имущественные права, но не обеспечивают общих интересов будущих поколений. В условиях истощения месторождений акции не гарантируют долгосрочного сохранения богатства.
Вчера — критик, сегодня — апологет
Отсутствие стратегии в речи премьер-министра прикрыто декларативными предложениями и популистскими обещаниями. Народ провозглашается собственником без механизмов реализации его прав, а высокие экологические стандарты обещаются без определения допустимых пределов добычи. С помощью акционирования обещают решить «ряд существенных вопросов», даже не сформулировав их: инструмент, не отвечающий существу обсуждаемой проблемы, выдается за ее институциональное решение.
Особую тревогу вызывает то, что оратор, столь щедрый на декларативные обещания, не удостоил защиту интересов будущих поколений даже формального упоминания.
Владельцы «Амулсаров» и их армянские лоббисты могут не любить Армению. Но те, кто управляет нашей страной, обязаны любить ее по-настоящему. В свое время нынешний премьер-министр обоснованно критиковал проект разработки Амулсара. Сегодня он и в состоянии, и обязан воплотить свою прежнюю позицию в политике, защищающей природу Армении и интересы будущих поколений. Ни внешнее влияние, ни узкогрупповые интересы не могут оправдать отказ от этой ответственности.
Армен Мартиросян
Депутат Верховного Совета и Национального собрания РА (1990–1999 гг.)
Чрезвычайный и Полномочный Посол РА
https://hraparak.am/
