С решения президента Армении Сержа Саргсяна о прекращении процедуры ратификации армяно-турецких протоколов в Национальном собрании республики минуло почти три года. За это время процесс армяно-турецкой нормализации не подавал признаков реанимации, не было и желания турецкой стороны приступить к практической реализации положений протоколов.
Согласно разделяемому в армянской экспертной среде мнению, подписанные Арменией и Турцией 10 октября 2009 года в Цюрихе протоколы можно считать утратившими смысл или, по меньшей мере, неактуальными на нынешнем и ближайшем этапах. Объективность подобным экспертным оценкам придают фактор отвлечённого внешнеполитического внимания Анкары на острые ближневосточные развития, попытки турецких властей реализовать выдвинутые недавно инициативы по достижению с курдами в Турции и в Северном Ираке неких комплексных соглашений.
В течение прошедших трёх лет Анкара только один раз подала признак внутренней активности вокруг протоколов, однако данная активность носила «технический» характер, не выходящий за рамки политической конъюнктуры Турции на тот период. В сентябре 2011 года правительство Турции вернуло в парламент страны армяно-турецкие протоколы, которые в августе того же года были изъяты из повестки законодательного органа. Шаги Турции по отзыву и возврату в повестку парламента протоколов комментаторы оценили в контексте прозвучавших 23 сентября 2011 года заявлений президента Армении С. Саргсяна. Выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, глава Армении высказался о Турции, как о непридерживающейся ранее взятым обязательствам стороны, сорвавшей ратификацию подписанных в 2009 году прoтоколов.
Очевидно, что действия Турции по возврату в повестку парламента протоколов не были обусловлены исключительно критическими заявлениями армянской стороны. Как можно было понять из текущего характера и содержания американо-турецких отношений на осень 2011 года, свою роль в настраивании Анкары на менее конфронтационную позицию вокруг процесса армяно-турецкой нормализации сыграл прежде всего Вашингтон.
В связи с этим можно привести один эпизод в американо-турецких отношениях того времени. Посол Турции в США Намик Тан в октябре 2011 года выступил с заявлением, в котором указывалось на ключевую важность Турции для внешней политики США в таких вопросах, как Европейская ПРО, «арабская весна», борьба с терроризмом.
Через несколько месяцев, в марте 2012 года, в ответ на очередные попытки некоторых политических сил Армении полностью снять с повестки парламента республики прoтоколы и отозвать подпись Еревана под ними, спикер Национального собрания Самвел Никоян заявил, что в целях сохранения паритета армяно-турецкие документы должны оставаться в повестке до тех пор, пока они не выведены из законодательного органа Турции. Симптоматично, что при этом армянский спикер отметил возможность оставлением вопроса в повестке парламента соблюсти «уважительное отношение к нашим международным партнёрам, которые приложили немало усилий для нормализации армяно-турецких отношений».
Таким образом, Армения и Турция вышли на некий паритет вокруг зашедшего в тупик процесса нормализации своих отношений. Данный паритет, который выражается в исключении полного отказа от протоколов, но без предпринятия действий по их реанимации, по всей видимости, стал единственно взаимоприемлемым решением как для непосредственных подписантов документов, так и для их главного внешнего инициатора в лице США.
Последние вложили дипломатический капитал в вопрос примирения Армении и Турции, до сих пор продолжают посылать в Ереван и Анкару сигналы о своей заинтересованности в практической реализации положений протоколов.
В третью годовщину нахождения армяно-турецкого процесса в глубоком тупике возникает следующий вопрос. Можно ли ожидать от США новых шагов по реабилитации процесса ближе к дате 100-летней годовщины Геноцида армян в Турции?
Шаги турецкой стороны по оживлению обсуждений вокруг реализации протоколов в перспективе ближайших двух лет маловероятны. Малые шансы на выход из тупика по инициативе турецкой стороны предсказуемы в привязке к президентским выборам в Турции в 2014 году. Вместе с тем, после избрания нового президента Турции и до даты 24 апреля 2015 года есть вероятность обозначения Анкарой некой активности вокруг реализации отдельных положений протоколов или новых идей по армяно-турецкому примирению.
Наиболее реальный кандидат на место следующего президента Турции, который, как ожидается, будет обладать более широкими полномочиями и избираться прямым голосованием граждан страны, нынешний премьер-министр Реджеп Эрдоган все последние годы не дал усомниться в своей «антипротокольной» позиции. Эрдоган стал олицетворением свёртывания предыдущих обязательств Турции в виду особой позиции Азербайджана - связывание в единый контекст процессов армяно-турецкой нормализации и карабахского урегулирования.
В такой ситуации, без видимых оснований прогнозировать позицию ведущего турецкого политика как подверженную пересмотру вокруг «особых пожеланий» Баку было бы необоснованным. Для предположений о возможном включении вопроса армяно-турецкой нормализации в приоритетные внешнеполитические темы Турции с премьер-министром и одновременно кандидатом в президенты Эрдоганом также не оправданно. С приближением даты выборов, Эрдоган будет не только сторониться темы урегулирования отношений с Арменией на основе буквы и духа двух протоколов, без предъявления предусловий, но, для завоевания дополнительных голосов в лагере крепнущих националистических сил страны, возможно, повысит градус тональности в вопросе учёта позиции Азербайджана.
В числе факторов в азербайджано-турецких отношениях, которые не способствуют выводу вопроса урегулирования отношений с Арменией во внешнеполитические приоритеты Турции можно отметить, например, планируемый Анкарой и Баку выход к 2014 году на начало строительства широко анонсированного газопровода «TANAP», сдача в эксплуатацию к укaзанному году железнодорожной магистрали Карс – Ахалкалаки – Тбилиси – Баку.
Со стороны же главного внешнего инициатора армяно-турецкой нормализации действия по оживлению вопроса реанимации протоколов вполне ожидаемы. Дата 24 апреля 2015 года попадает на предпоследний год второго президентского срока Обамы. Ожидать от президента США в связи с этим качественных новшеств в ежегодной речи 24 апреля только с учётом приближающегося покидания им Белого дома и 100-летним рубежом Геноцида армян в Турции не приходится. Но уходящая администрация США может пойти на выдвижение новых условий перед Турцией и одним из таких условий может стать пересмотр Анкарой своей позиции по жёсткому дистанцированию от вопроса реализации положений протоколов.
До открытия границы и установления дипломатических отношений путём обмена посольствами дело, скорее всего, не дойдёт. Это поставило бы Анкару и лично Эрдогана в неудобное положение соответственно в отношениях с Баку и в свете возможных внутриполитических брожений.
Предыдущая цепь последовательных шагов Турции и Армении, заданная логикой процесса нормализации и двумя протоколами (ратификация, установление дипотношений и открытие границы) фактически необратимо разрушена Анкарой. Но выдвижение новых, параллельных положениям двух протоколов инициатив, с американской стороны вполне ожидаемо.
Вместе с сохранением протоколов в «замороженном» состоянии по принципу «до лучших времён», администрация Обамы может вспомнить о выдвигавшихся ещё в период предпротокольных конфиденциальных переговоров между Ереваном и Анкарой некоторых идеях серьёзных людей во внешнеполитической иерархии и аналитическом сообществе глобальной державы.
Интерес для США могут представлять возможные планы по разделению с ЕС доли участия и ответственности в случае реанимации процесса армяно-турецкой нормализации. США могут быть заинтересованы в привлечении ЕС к активному участию в армяно-турецком процессе.
Со стороны Вашингтона просматриваются сигналы о целесообразности поступательного течения процесса армяно-турецкой нормализации, к реальному воплощению которой стороны могут выйти при наличии совместных программ и проектов. Имеются в виду, прежде всего, приграничные проекты сотрудничества между армянскими и турецкими регионами. В этих вопросах большой практический опыт, соответствующие правовые и институциональные наработки имеются у ЕС.
О целесообразности подобных совместных проектов в Вашингтоне говорили и до подписания 10 октября 2009 года в Цюрихе армяно-турецких протоколов. Так, 14 мая 2009 года бывший старший советник Европейского бюро в Государственном департаменте США, в 2001-2004 годах председатель турецко-армянской комиссии по примирению (Turkish-Armenian Reconciliation Commission, TARC), на тот момент ведущий эксперт в американском аналитическом центре Атлантический совет Дэвид Филлипс (David L. Phillips (1)) на слушаниях в Комитете по внешним отношениям Палаты представителей Конгресса США выступил с предложением создать специальный фонд финансирования совместных проектов Турции и Армении. По мнению аналитика, управлением фонда должны заняться США, «чтобы гарантировать прозрачность и объективность» его работы.
Филлипс также выступил с предложением создать новую должность «координатора турецко-армянской нормализации» (по всей видимости в рамках администрации президента США) или в структуре госдепартамента ввести штат сотрудника, который бы полностью занимался этим вопросом.
Проводник американских инициатив по реализации конкретных армяно-турецких программ и проектов - Фонд евразийского партнёрства (Eurasia Partnership Foundation, EPF (2)) - уже несколько лет подключён Вашингтоном к разработке подобных инициатив.
Свои идеи, которые могут стать востребованными в Вашингтоне в ближайшие два года, Филлипс систематизировал в авторской работе по теме «Дипломатическая история: турецко-армянские протоколы» (Diplomatic History: The Turkey-Armenia Protocols), опубликованной в марте 2012 года. В ней нашли отражение высказанные им ранее идеи об интенсификации активности гражданских обществ Армении и Турции, армяно-турецких экономических связей (3), контактов по линиям официальных лиц, политических и общественных деятелей, представителей экспертных сообществ. Американский аналитик упомянул также идею привлечения ЕС к созданию «Фонда турецко-армянских возможностей» («Turkey-Armenia Opportunity Fund»).
По мере приближения 100-летней годовщины Геноцида армян в Турции, Вашингтон может приступить к предметному рассмотрению возможных вариантов подключения ЕС к активизации армяно-турецкого процесса. При этом, США будут настроены на сохранение ведущей внешней роли в этом процессе, занятие позиции координирующего актора (председательство в фондах, участие в организации контактов между армянской и турецкой сторонами для реализации совместных программ и проектов). ЕС может быть подключён к решению институциональных вопросов, экспертным контактам, финансированию проектов.
К попыткам оживить армяно-турецкий процесс могут быть подключены и такие персоны в Вашингтоне, как небезызвестный Марк Гроссман, который с декабря 2012 года оставил свою последнюю должность в госдепартаменте США (специальный представитель США по Афганистану и Пакистану).
Идеи представителей американской аналитической элиты, бывшими на определённых этапах своей карьеры внешнеполитическими функционерами и соприкасавшимися по долгу службы с армяно-турецкой проблематикой, в целом разворачиваются вокруг схемы «армяно-турецкого примирения». Главный элемент данной схемы в понимании сведущих американских аналитиков - это двусторонние армяно-турецкие комиссии с возможным участием специалистов из третьих стран, в статусе и работе которых необходимо соблюсти как государственную (требование Армении), так и сугубо историческую (требование Турции) составляющие.
Можно заключить, что с приближением даты 24 апреля 2015 года активность внешних сил вокруг реанимации армяно-турецкого процесса вполне ожидаема, но она вновь будет выдержана в тонах обеспечения Соединённым Штатам и, отчасти, ЕС удобных позиций, которые бы избавили их от принятия трудных решений по Геноциду армян в Турции, не допустили бы постановки стратегических связей Вашингтона с Анкарой под сомнение.
Михаил Агаджанян, внешнеполитический аналитик, для kavkazoved.info
(1) Ныне Дэвид Филлипс занимает пост Директора программы в Институте изучения прав человека при Колумбийском университете.
(2) Фонд евразийского партнёрства зарегистрирован в Армении в качестве ответвления Евразийского фонда (Eurasia Foundation, EF), который, в свою очередь, работает под патронажем Агентства международного развития США (United States Agency for International Development, USAID).
(3) Выгоды Турции от разблокирования наземной границы с Арменией в экономическом ракурсе не представляются однозначными. Имевшие место исследования армянского рынка турецкими экспертами, по всей видимости, не дали точных ответов на следующие взаимосвязанные вопросы: открытие границы качественно оживит или нет армянскую экономику, и будет ли серьёзным выигрыш турецкой стороны от налаживания связей между приграничными провинциями Турции и Армении. Можно предположить, что турецкие экономисты так и не смогли дать однозначный ответ на вопрос эффективной осуществимости турецкой экономической экспансии в Армении в условиях значительного иранского и стратегического российского экономического присутствия на армянском внутреннем рынке.